MANIFESTAÇÃO PÚBLICA
MANIFESTAÇÃO PÚBLICA
RESOLUÇÕES N° 224 E N° 225, DE 6 DE DEZEMBRO DE 2010, DO CNSP – CONSELHO NACIONAL DE SEGURO PRIVADO
Foram publicadas no Diário Oficial, em 10 de dezembro corrente, as Resoluções n° 224 e n° 225, de 6 de dezembro de 2010, do CNSP – Conselho Nacional de Seguro Privado. Estas resoluções alteram significativamente o funcionamento do mercado de resseguro no país.
De início, convém destacar que elas foram editadas e publicadas sem prévia audiência pública. Este procedimento, exigido por razões de transparência, no tratamento das questões de interesse público, há muito tempo vinha sendo adotado. Estranhamente, assim, não se promoveu o saudável debate democrático, anterior à edição das Resoluções 224 e 225.
O mercado de resseguro brasileiro esteve sujeito ao monopólio do IRB – Instituto de Resseguros do Brasil, depois denominado IRB Brasil Resseguros S.A., por quase 70 anos. Chegando a seu limite, incapaz de atender a contento a demanda das seguradoras brasileiras por maior proteção ressecuritária e por produtos diferenciados, esse monopólio oficial foi desarticulado, com a edição da Lei Complementar 126/2007. O mercado considerava que o agente monopolista, não conseguia realizar, com a agilidade necessária, as operações de retrocessão de resseguro de que carecia. O IRB não mostrava ser capaz de oferecer, às seguradoras locais, resseguro suficiente e adequado, notadamente para a subscrição de seguros relacionados aos grandes empreendimentos econômicos privados e aos grandes projetos de infra-estrutura tributários de forte estímulo governamental.
A Lei Complementar 126 previu a possibilidade de atuarem no país, oferecendo resseguro às seguradoras aqui instaladas, três tipos de resseguradores: os resseguradores locais, os resseguradores admitidos e os resseguradores eventuais. Os do primeiro tipo, constituídos e com sede no Brasil e autorizados a aqui operarem; os do segundo tipo, com sede no exterior e escritório de representação no país, e os do terceiro, com sede no exterior, mas credenciados a operar localmente. Ao longo dos primeiros anos de abertura do mercado, além do IRB, autorizado pela própria lei complementar a continuar a operar como ressegurador local, foram instalados no país outros 5 resseguradores locais e credenciados 24 resseguradores admitidos e 63 resseguradores eventuais. Foram investidos milhões de dólares no país para a constituição e estruturação dessas operações, ampliando-se muito a capacidade do mercado em atender às demandas locais e diversificar e tornar mais eficientes e menos custosas e dispendiosas as operações de seguro do interesse de grandes e pequenos consumidores brasileiros.
É verdade que, a despeito da edição da Lei Complementar 126, o CNSP, a quem foi conferida a competência administrativa, tardou a regulamentar os procedimentos necessários para a concessão de autorização de funcionamento a novos resseguradores locais e de credenciamento para resseguradores admitidos ou eventuais. Em 2007, baixou a Resolução CNSP n° 126, norma de transição voltada a regulamentar o acesso ao mercado internacional de resseguro enquanto aqui não fossem autorizados e credenciados novos resseguradores. Esse seria o marco regulamentar da transição do monopólio oficial para o mercado aberto, mas os obstáculos postos foram tantos, que esse acesso acabou não se viabilizando.
Somente a partir de meados de 2008, quando finalmente entrou em vigor a Resolução CNSP n° 173/2007, os interessados puderam requerer autorização ou credenciamento para operar. O início de vigência desta resolução foi sucessivamente adiado, pois, segundo se alegava, o IRB não se achava em condições de, com mais presteza, se adequar às novas regras, consumando a transferência para o CNSP e para a SUSEP – Superintendência de Seguros Privados das atribuições que antes lhe competiam de regulamentar e fiscalizar as operações, no país, de cosseguro, resseguro e retrocessão.
À Resolução CNSP n° 173/2007, seguiu-se a edição de outras resoluções, de cunho complementar, além de circulares da SUSEP. Alguns destes atos chegaram a desbordar o quadro legal, mas de maneira geral cingiram-se ao plano regulamentar. Em nenhum momento, contudo, implicaram um retrocesso substancial no tocante aos intentos de superação dos problemas que vinha apresentando o monopólio do resseguro, no país, em mãos do IRB.
As referidas Resoluções CNSP 224 e 225, entretanto, representam enorme retrocesso em relação à implantação do novo modelo trazido pela Lei Complementar 126. Essas resoluções, com efeito, implicam forte limitação à operação da maioria das resseguradoras locais e das resseguradoras admitidas e eventuais, impactando, como conseqüência, de modo geral, as operações das seguradoras brasileiras e, assim, a comercialização de seguros no país.
Como será melhor detalhado adiante, uma grande parte das seguradoras brasileiras, a maior parte dos resseguradores locais, além dos resseguradores admitidos e eventuais, acabaram recebendo, dessas resoluções, um nítido tratamento discriminatório, ficando impedidas de livremente realizarem, no mercado internacional, operações de retrocessão de resseguro. Sabe-se que, por razões técnicas e econômicas, todo e qualquer operador, no mundo todo, deve realizar a retrocessão de resseguro para atuar: assim como as seguradoras não podem exercer sua atividade sem realizarem operações de resseguro, as resseguradoras, por sua vez, não podem ver limitadas as oportunidades existentes para se retro-ressegurarem. Não será outro, entretanto, o efeito prático das citadas resoluções.
Mais precisamente, as Resoluções 224 e 225 estabelecem que as seguradoras, resseguradoras e mesmo retrocessionárias de resseguro, no país, não poderão “transferir” as responsabilidades por elas assumidas “para empresas ligadas ou pertencentes ao mesmo conglomerado financeiro sediadas no exterior”. Além disso, determinam que as seguradoras brasileiras deverão contratar com resseguradores locais 40% de “cada cessão de resseguro em contratos automáticos ou facultativos” e, ainda, impõem a estipulação de cláusula de controle de sinistro a favor do ressegurador local quando ele “detiver maior cota de participação proporcional no risco”.
Essas inovações padecem, de modo incontornável, do vício da ilegalidade, além de se mostrarem inconstitucionais. Espera-se, porém, que a discussão judicial dessas questões não se faça necessária, pois muito tempo levaria até que viesse a ser proferida decisão definitiva, de amplo alcance, revertendo a situação – e, ao longo desse tempo todo, a par da redução da capacidade do mercado de seguros brasileiro, diversos investimentos e aportes financeiros elevados irão frustrar-se, e outros tantos poderão ser desmobilizados. As Resoluções CNSP 224 e 225 já estão gerando, por isso mesmo, uma crise sem precedentes no setor.
Não se pode pretender, com efeito, diante dessas resoluções, que os resseguradores locais ligados a empresas estrangeiras do mesmo “conglomerado financeiro” se aventurem a ampliar seus investimentos e a subscrever mais riscos. Afinal, os limites impostos à sua atuação, em comparação com a liberdade conferida ao IRB Brasil-Re (único ressegurador local ligado a “conglomerados financeiros” exclusivamente nacionais), contraria bases mais elementares da indústria mundial de resseguro, a qual não pulveriza o capital pelos países onde opera. Aliás, no fim das contas, isso coloca o próprio país em situação de desvantagem competitiva no âmbito internacional. A atividade securitária, no Brasil, hoje, encontra-se muito aquém do nível de qualidade exigido – e a restrição da oferta de resseguro e de livre precificação, em prejuízo da livre competição entre as seguradoras brasileiras, trazidas pelas novas resoluções em questão, impedirão que dela se possam beneficiar os segurados brasileiros. Não apenas os segurados de grandes riscos, como também os consumidores de seguros massificados.
As Resoluções CNSP 224 e 225 representam, enfim, um grande obstáculo à negociação e integralização de operações de seguro, dificultando e encarecendo sobremaneira grandes empreendimentos e projetos de infra-estrutura, que necessitam de estruturas especiais de seguros e garantias, isto é, exigem uma estruturação financeira que, muitas vezes, é mais facilmente obtida no ambiente de um mesmo grupo financeiro. Trata-se, em outros termos, de um diferencial competitivo que seria vedado, de conformidade com as resoluções em questões, aos operadores locais de seguros e resseguros ligados a conglomerados que contam com empresas no exterior, ou mesmo aos resseguradores estrangeiros credenciados a operar no país, para a pulverização das responsabilidades por eles assumidas.
Na prática, as resoluções sob comento não apenas irão impedir ganhos em termos de precificação de produtos, levando à elevação de taxas e franquias e à majoração dos níveis de tarifas e serviços, mas também irão impedir a disponibilização das capacidades que poderiam ser oferecidas por empresas ligadas operacionalmente, limitando a atuação dos resseguradores locais. Isso poderá gerar, e caso alguma capacidade venha a ser aportada, o retorno das famigeradas operações de fronting, ou seja, um aumento sensível nos níveis de custos nas operações, bem como uma agravamento das condições de “compliance”. Aos resseguradores locais, por conseguinte, serão oferecidas condições exorbitantes para riscos não desejados, sem falar nos prejuízos que decorrerão da perda na qualidade dos clausulados e na diminuição de oferecimento de condições inovadoras no setor.
As Resoluções CNSP 224 e 225, em suma, além de ilegais e inconstitucionais, são avessas ao mercado brasileiro. Elas veiculam, com efeito, regras que inovam o ordenamento jurídico e não se encontram previstas em nível legal, nem na Lei Complementar 126/2007, nem no Decreto-Lei 73/66 ou em qualquer outro diploma. O CNSP (assim como a SUSEP, que secretaria o Conselho, e sugeriu a edição das resoluções em questão), é um órgão vinculado ao Ministério da Fazenda, integrando, por conseguinte, o Poder Executivo. Como órgão da Administração, ele não pode, no exercício de suas atribuições regulamentares, inovar o ordenamento jurídico, dispondo diversamente do que dispõe a lei, ou dispondo onde a lei não dispõe ou para além desta.
Mas é precisamente isso o quanto se verifica no caso. Em diploma legal algum se encontra qualquer restrição à subscrição de resseguro ou retrocessão junto empresas no exterior a que esteja ligado o segurador ou o ressegurador que opere no Brasil, como autorizado ou credenciado pela SUSEP. Em passagem alguma, além disso, prevê-se a entrega do controle de sinistros ao ressegurador local. Aliás, repele o próprio ordenamento jurídico brasileiro que o controle de sinistros de seguro seja exercido, no Brasil, por outra pessoa que não seja a seguradora emitente da apólice. Finalmente, no que toca à “reserva de mercado” de 40%, o CNSP dispõe para além do estatuído no art. 9° da LC 126/2007, segundo o qual a seguradora brasileira deve contratar ou simplesmente “ofertar preferencialmente” a resseguradores locais esse percentual das suas “cessões de resseguro”.
Todas as alterações introduzidas pelas Resoluções CNSP 224 e 225, em suma, implicam inovação do ordenamento jurídico, o que é dado somente ao Poder Legislativo. Implicam, em outros termos, flagrante violação do princípio da separação dos Poderes. Segundo a Constituição Federal, somente ao Congresso Nacional compete legislar em matéria de direito civil, direito comercial e política de seguros (art. 22, incs. I e VII), competência essa que, segundo a própria Constituição Federal, é ainda indelegável (art. 68). Ou seja, nesse quadro, a atribuição regulamentar do CNSP, assim como a da SUSEP, em caráter residual, restringe-se unicamente a especificar a lei, a descer a minúcias, estabelecendo procedimentos, diretrizes, parâmetros técnicos, conteúdos mínimos, documentos, entre outros atos de expediente, sempre cumprindo as leis, sem avançar sobre esta.
A própria Advocacia Geral da União, aliás, no Parecer AGU/LA-01/96, fruto do processo n° 10168.005318/95-90, ao responder a uma consulta que versava sobre a possibilidade do controle de sociedade seguradora constituída no Brasil ser exercido por acionista estrangeiro, já alertava para o fato de que, tanto mais com a entrada em vigor da Constituição de 1988, uma resolução do CNSP jamais poderia extrapolar o poder regulamentar, dispondo sobre matéria acerca da qual não dispôs a lei, criando norma não contemplada no ordenamento jurídico.
A inconstitucionalidade das Resoluções CNSP 224 e 225, contudo, também decorre do fato de implicarem tratamento discriminatório. A Constituição Federal estabelece, como se sabe, o princípio da igualdade de tratamento entre nacionais e estrangeiros, ressalvando apenas as situações fixadas em lei. Mas as resoluções importam não apenas num tratamento discriminatório entre nacionais e estrangeiros (art. 5°, caput), como seria o caso dos resseguradores admitidos e eventuais credenciados no país, mas também entre nacionais, caso dos resseguradores locais, discriminando as empresas brasileiras ligadas a estrangeiras integrantes do mesmo “conglomerados financeiro”. Evocam a distinção, já expurgada de nosso sistema constitucional, entre empresas brasileiras de capital nacional e de capital estrangeiro.
De resto, referidas resoluções, como já demonstrado, antagonizam-se com o imperativo do desenvolvimento econômico e social do país e tendem a enfraquecer o mercado interno de seguro, que não se confunde com o interesse de apenas um dos resseguradores brasileiros e de duas ou três seguradoras ligadas a conglomerados financeiros nacionais. O mercado de seguros brasileiro envolve muitos outros seguradores, muitos outros resseguradores locais e credenciados, corretores de seguro e resseguro e, sobretudo, inúmeros investidores e financiadores e milhares de segurados e beneficiários de seguros, os quais, no fim das contas, é que serão os mais negativamente atingidos. As Resoluções CNSP 224 e 225, portanto, ofendem também o disposto nos arts. 1°, 3° e 219 da Constituição Federal e, ainda, o disposto no art. 3° do citado Decreto-Lei 73/66, segundo o qual os órgãos integrantes do sistema nacional de seguros privados devem atuar “no interesse dos segurados e beneficiários de seguro” do país.
Há reconhecer que o novo modelo de resseguro implantado no país após a edição da Lei Complementar 126/2007 tem apresentado não poucas vicissitudes. Estas, muitas vezes, foram acompanhadas ou mesmo estimuladas pela regulamentação estatal, como é o caso, por exemplo, da Circular SUSEP 251/2004, cujo art. 3° também inova ilicitamente o ordenamento jurídico, estatuindo a suspensão do prazo quinzenal para aceitação de propostas de seguro até que a seguradora obtenha “cobertura de resseguro facultativo”, como se o resseguro pudesse ser, de algum modo, um negócio de interesse do segurado – um rematado absurdo.
Como se sabe, o resseguro é um negócio alheio ao segurado, mesmo que se trate de um resseguro facultativo, contratado por uma seguradora para capacitar-se a absorver um grande risco. O interesse que o ressegurador garante, inclusive nestes casos, é inteiramente distinto do interesse do segurado garantido pela seguradora. O que se busca, por meio do resseguro, é proteger a capacidade operacional das seguradoras, assim como sua estratégia de atuação no mercado e de crescimento empresarial. Elas não transferem ao ressegurador as responsabilidades que assumem junto a seus segurados. Elas buscam junto a ele a proteção do nível patrimonial dentro do qual devem ou pretendem operar.
Do mesmo modo, repele o ordenamento brasileiro a admissão, pelo CNSP e SUSEP, da entrega, pelas seguradoras brasileiras, da decisão sobre a liquidação de sinistros de seguro no país a seus resseguradores, locais ou estrangeiros (admitidos ou eventuais), ou mesmo aos retrocessionários de resseguro destes. Reguladores de sinistro totalmente alheios ao direito brasileiro e às práticas de mercado do país, descomprometidos, de modo geral, com os imperativos legais postos, entre outros, pelo citado Decreto-Lei 73, à atuação dos seguradores e resseguradores que operam no Brasil, acabam sendo destacados para o exame de um sinistro e da cobertura conferida pelas seguradoras brasileiras, isso resultando, não raras vezes, em problemas de variada ordem.
Ora, uma disposição encarregando os resseguradores locais da regulação de sinistros de seguro, como a veiculada pela Resolução CNSP n° 225, longe está de representar uma solução para esses problemas. Não fossem, aliás, os vícios de inconstitucionalidade e ilegalidade já indicados a esse respeito, ela é avessa à própria natureza do negócio de resseguro, além de contrariar a própria regulamentação. Afinal, atribuir aos resseguradores a direção, ainda que indiretamente, por meio de interpostas pessoas, dos procedimentos de regulação e liquidação de sinistros de seguro, é transferir-lhes obrigação típica das seguradoras para com seus segurados. Vale dizer, é atribuir-lhes a prestação de um serviço inerente às seguradoras, sem que disponham de autorização para atuar como seguradoras.
Há reconhecer, ainda, que muitas vezes as vicissitudes por que vem passando o mercado aberto de resseguro são, algumas vezes, fruto de decisões empresariais canhestras adotadas por determinados resseguradores. Muitos resseguradores abusam de sua posição dominante no mercado internacional, oferecendo cotações elevadas, fora de qualquer parâmetro – por exemplo, em caso de necessidade de prorrogação de vigência de seguros de riscos de engenharia, dificultando a conclusão de obras de interesse do país. Não demonstram qualquer compromisso com as políticas públicas locais, mesmo que aqui estejam autorizados a operar, como se pudessem atuar à margem do Sistema Nacional de Seguros Privados.
Casos há em que o mercado internacional de resseguro, altamente propenso a boatarias de todo ordem, propaladas por reguladores de sinistro, corretores, consultores etc., recusa-se em coro – e sem qualquer justificativa possível – a oferecer proteção que permita às seguradoras brasileiras segurarem os interesses de empresas acusadas levianamente de terem, no passado, se envolvido em suspeitas de fraudes. Ou de empresas a respeito das quais se propaga disporem de instalações obsoletas e antigas, quando na realidade contam com parques industriais modernos, fruto de pesados investimentos.
Problemas dessa ordem, contudo, podem ser evitados ou superados dentro do quadro legal e constitucional ou, em último caso, mediante o exercício da atividade legislativa. A expressa revogação, por exemplo, do citado art. 3° da Circular SUSEP 251/2004, é um passo nesse sentido. Contribuiria para estimular as seguradoras brasileiras a ajustarem programas de resseguro melhor elaborados, que as habilitem a realizar operações de seguro sem tanta necessidade de buscarem a concomitante obtenção de resseguros facultativos.
O Projeto de Lei 3555/2004, apresentado na Câmara Federal pelo deputado José Eduardo Cardozo, é outro exemplo de iniciativa concreta que contribui para evitar vicissitudes que levaram, há alguns meses, à idéia da criação de uma seguradora estatal, que de certo modo, mas ao arrepio da lei e da Constituição e sem inventividade alguma, parece reverberar nos propósitos que levaram à edição das resoluções ora em foco. Naquela proposição legislativa, com efeito, repudia-se, por exemplo,a intromissão de resseguradores na regulação de sinistros de seguro, deixando-a a cargo das seguradoras brasileiras, ao mesmo tempo obrigando os resseguradores a seguirem a sorte e as decisões destas.
Seja como for, isso tudo demonstra que as Resoluções CNSP n° 224 e n° 225, de 6 de dezembro de 2010, são, além de inviáveis, contraproducentes. Ferem a lei e a Constituição da República e, antes de contribuir para a superação dos problemas do mercado de resseguro aberto no país, trazem disposições que tendem a estimular essas vicissitudes, reduzindo a capacidade de absorção do mercado local e a possibilidade de aproveitamento de potencialidades que poderiam ainda despontar.
Sabe-se que o seguro é instrumento essencial ao desenvolvimento social e econômico do país, permitindo não só a mais pronta recomposição das economias individuais afetadas por um sinistro, como também a rápida reposição das forças de produção e trabalho. Espera-se, assim, que o CNSP e a SUSEP, em respeito ao Congresso Nacional e ao princípio da soberania popular, não insistam na vigência de atos de tão flagrante ilegalidade e inconstitucionalidade, avessos ao imperativo de desenvolvimento do país e de atuação em prol de segurados e beneficiários de seguros do país.
O IBDS, em manifestações anteriores, seja por ocasião da edição da malograda Lei 9.932/99, seja por ocasião da discussão da promulgada Lei Complementar 126/2007, não deixou de fazer suas considerações a respeito do modo como se pretendia promover a abertura do mercado de resseguros no país, alertando, entre outros, para o risco do abuso de poder regulamentar. Não poderia deixar de manifestar-se, agora, quando estes riscos se revelam de maneira bastante explícita. Assim como não poderia deixar de colocar-se à disposição para contribuir com o amadurecimento de propostas que possam atender ao cumprimento dos objetivos e finalidades do Sistema Nacional de Seguros Privados no país.
São Paulo, 17 de dezembro de 2010
Instituto Brasileiro de Direito do Seguro
Ernesto Tzirulnik – Presidente
Paulo Luiz de Toledo Piza – 1° Vice-Presidente
Fábio Ulhoa Coelho – 2° Vice-Presidente
